Para la contratación de estos servicios la legislación española contempla los procedimientos de licitación tradicionales (abierto, negociado o diálogo competitivo), si bien declara como especialmente apto el procedimiento restringido.
Esto es significativo porque hasta ahora los procedimientos abierto o restringido –dominados por cualquier Administración, independientemente de su tamaño– a menudo se habían considerado inadecuados para la contratación de servicios complejos y de alto valor por los problemas derivados de los costes, al asociar estos procedimientos a precio fijo.
La estimación de Costes a Libro Abierto, que es la base del procedimiento negociado, venía a salvar esa cuestión aunque, por otro lado, podía crear posibles conflictos de intereses o conculcar los principios de igualdad de trato y transparencia. La DIRECTIVA 2014/24/UE en su considerando 43 ya citaba que no debe utilizarse el procedimiento de licitación con negociación ni el diálogo competitivo en lo que respecta a los servicios o suministros disponibles en el mercado que pueden ser proporcionados por distintos operadores económicos.
El Artículo 102.1 de la LCSP establece que los contratos del sector público tendrán siempre un precio cierto, que se abonará al contratista en función de la prestación realmente ejecutada y de acuerdo con lo pactado, normalmente por precios unitarios salvo cuando esto no sea posible.
Se establece, por tanto, la necesidad de determinar un precio cierto que no debe ser confundido con precio fijo, para lo que habrá que salvar la asimetría de información económica entre contratistas y contratante.
La compra pública no debe ser low-cost, pero tampoco pagarla a cualquier precio. Se trata de buscar la mejor relación calidad/precio promoviendo la concurrencia a los procesos de contratación y dejando la puerta abierta a ideas creativas e innovadoras.
La calidad debe ser el parámetro dominante en la evaluación de estos servicios. La propia LCSP establece que los criterios relacionados con la calidad deberán predominar representando, al menos, el 51% de la puntuación asignable en la valoración de las ofertas (artículo 145.4 de la LCSP).
Los servicios de ingeniería no son “commodities”, por lo que la calidad de estos servicios solo podrá parametrizarse hasta ciertos límites, especialmente si no queremos limitar la creatividad e innovación. Además, la automatización de la evaluación mediante fórmulas no produce necesariamente resultados objetivos, puesto que las fórmulas pueden estar sujetas a sesgo y ser reduccionistas por lo que, de hecho, son objeto de controversia e impugnación.
Por los motivos señalados, la evaluación objetiva de prestaciones complejas requiere madurar juicios expertos sobre la base de los criterios de adjudicación que hayan sido previamente definidos.
La propia Ley reconoce esto cuando, incluso para el restrictivo caso del procedimiento abierto simplificado, permite que la ponderación de estos criterios de adjudicación, basados en juicio de valor, alcance el 45% del total (artículo 159.1.b).
La valoración mediante juicios de valor es un aspecto crítico al que hay que prestar suma atención. La propia LCSP establece que, cuando su ponderación sea mayor que la de los criterios evaluables de forma automática, se requerirá la participación de un comité de expertos (artículo 146.2), estableciendo una nítida separación entre los roles de órgano proponente del contrato y evaluador de las ofertas, pues esa distancia garantiza la independencia del proceso decisorio del Poder Adjudicador.
Entonces, son tres los grandes desafíos que plantea este tipo de contratación:
- La asimetría de información económica entre contratistas y contratantes.
- La dificultad de promover concurrencia.
- Blindar la independencia del proceso decisorio del Poder Adjudicador
Por los motivos expuestos, los poderes adjudicadores recurren cada vez más a la contratación de gestores profesionales para realizar contrataciones públicas complejas y de alto valor, lo que se considera una buena práctica. El objetivo es la convergencia de los principios y las prácticas de la buena gestión de proyectos, de contratos y la auditoría de costes, procurando la independencia de los roles de órgano proponente del contrato y evaluador de las ofertas.
La elaboración de prescripciones técnicas o la definición de los criterios de evaluación de las ofertas, tanto automáticos como los que dependen de juicios de valor, son la cara de una moneda en cuyo reverso reside la evaluación técnica de las ofertas o el seguimiento y control de los contratos.
La identificación de las necesidades exige hacer partícipes a todas las partes interesadas en el proceso de definición de los requerimientos y especificaciones técnicas del contrato.
La auditoría de costes es la base para la determinación de los presupuestos de licitación, de los costes admisibles o para decidir el reparto de riesgos entre la Administración y el contratista.
Puede ser incluso factible conciliar de manera automática los conceptos de las facturas FACe con los detalles de los conceptos unitarios devengados provenientes de las distintas fuentes de datos en diversos formatos (incluso no estructuradas), determinando los costes admisibles, es decir, los costes de las prestaciones efectivamente realizadas en los términos y condiciones pactadas, durante todo el ciclo de vida del contrato.
Para ello los importes de conceptos FACe se deben desagregar a nivel de concepto unitario definido en los pliegos pero agrupándolos en grupos de elementos técnicos y contables que nos permitan comprobar su aceptabilidad y razonabilidad individual detectando, por ejemplo, si un contratista asigna gastos de un lote a otro, si se aplican las condiciones pactadas, si se computan el número de unidades efectivamente realizadas, etc.
Para concluir, podemos recapitular y completar nuestras recomendaciones para la contratación de servicios de ingeniería por parte del Sector Público en la forma del siguiente Decálogo:
- Identificar y planificar las necesidades.
- Involucrar a todas las partes interesadas.
- Utilizar procedimientos que se dominen.
- Definir un precio cierto en términos de precios unitarios.
- Dejar que el mercado proponga soluciones creativas e innovadoras.
- Buscar la mejor relación calidad/precio.
- Distinguir los roles proponente y evaluador.
- Decidir la gestión y el reparto de los riesgos.
- Desarrollar y aplicar un plan de seguimiento y evaluación del contrato.
- Aprender de la experiencia.
