Despliegue de redes WiFi públicas y gratuitas en espacios abiertos por iniciativa municipal

El interés en España por el despliegue de redes WiFi públicas y gratuitas por parte del sector público local ha sido patente desde comienzos de siglo, alentado por una evolución tecnológica que ha propiciado el progreso del ancho de banda disponible. Sin embargo, ese impulso se ha visto disuadido por una legislación nacional muy restrictiva ante iniciativas públicas que puedan suponer una distorsión a la competencia en el sector de las telecomunicaciones.

En el contexto actual la disponibilidad de redes WiFi públicas y gratuitas en espacios abiertos puede ser un instrumento capital a la hora de facilitar la cohesión social tanto desde el punto de vista geofísico como del acceso del ciudadano a los servicios digitales.

Este artículo quiere señalar el camino para que las AALL puedan desplegar redes WiFi públicas y gratuitas en espacios abiertos de su municipio salvando los aspectos disuasorios de la legislación nacional.

La normativa de referencia a nivel nacional se relaciona a continuación:

(1)  Artículo 9 de la LGTel

(2)  Circular 1/2010 CNMC

(3)  Contestación a consultas sobre WiFi4EU de la CNMC.

Ni la LGTel ni la circular 1/2010 de la CNMC se refieren específicamente a las redes WiFi, siendo normas de carácter más amplio.

La LGTel establece en su Art. 9 el cumplimiento por parte de las AAPP del principio de inversor privado para la instalación y explotación de redes y la prestación de servicios a terceros, a fin de evitar distorsiones a la competencia. 

Asimismo, el citado Art. 9 establece la obligación de hacer lo anterior a través de entidades o sociedades que tengan entre su objeto social o finalidad la instalación y explotación de redes o la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, sociedades que deben inscribirse en el Registro de Operadores.

La LGTel prevé la aprobación de un real decreto en el que quedarían regulados los criterios, condiciones y requisitos en que se podrían prestar servicios de comunicaciones electrónicas y la explotación de redes públicas sin distorsionar la competencia y sin ajustarse al principio del inversor privado, pero dicho desarrollo reglamentario nunca tuvo lugar, de modo que la Circular 1/2010 de la CNMC continúa estableciendo los requisitos vigentes. En ella se desarrolla el principio de inversor privado y se fija una limitación a la provisión del servicio público gratuito de 256 Kbps de velocidad red-usuario, lo que de facto ha supuesto un desincentivo fatal al despliegue de estos servicios.

Por el año 2010, al tiempo que  la antigua CMT (posteriormente integrada en la CNMC) promulgaba la citada Circular 1/2010, la UE subrayaba la importancia del despliegue de la banda ancha para fomentar la inclusión social y la competitividad en la Unión, lo que hacía vislumbrar un cambio hacia un enfoque regulatorio más permisivo en el ámbito de las telecomunicaciones, a medida que se fuese produciendo la eventual transposición al ordenamiento nacional de la normativa que la Unión fuese promoviendo en ese sentido.

Así, en 2016 la Comisión Europea propuso una ambiciosa revisión de la normativa de la Unión sobre telecomunicaciones que, en 2017, culminaría en la declaración de la promoción de la conectividad inalámbrica local de alta calidad, con carácter gratuito y sin condiciones discriminatorias, Proyecto de Interés Común del sector de las Telecomunicaciones, estableciendo medidas para simplificar y reducir los obstáculos reglamentarios a fin de que la propia Unión Europea pudiera prestar ayuda financiera directa a las AALL, con el objetivo de desplegar una red inalámbrica  transeuropea, en todo el territorio de la Unión, que contase con un sistema de autenticación único, válido a través de todo el territorio. 

Para ello, la Comisión Europea aprobó el Reglamento (UE) 2017/1953, también conocido como Reglamento WiFi4EU, que habilitaba que la CE pudiese destinar fondos públicos a financiar ese objetivo. El reglamento WiFi4EU, como su propio nombre coloquial indica, se refiere específicamente a las redes Wifi.

Por “carácter gratuito”, el Reglamento entiende: «sin exigir remuneración a cambio, ya sea mediante pago directo u otro tipo de contraprestación, incluidas, entre otras, la publicidad comercial y la recopilación de datos personales con fines comerciales».

Público implica “sin condiciones discriminatorias”,  lo que en el reglamento se expresa de la siguiente manera: «garantizando una distribución equitativa de la capacidad entre los usuarios en las horas punta, respetando los principios de neutralidad tecnológica a nivel de red de retorno».

La norma, además de las condiciones y especificaciones técnicas que se recogen en el Anexo I del Acuerdo de subvención, establece como principal limitación que los proyectos no dupliquen ofertas públicas o privadas gratuitas de características similares que ya existan en el mismo ámbito público. La distancia de enfoque entre la regulación europea y nacional es tal que el requisito anterior en España se cumple siempre, por la sencilla razón de que el límite de velocidad establecido por la normativa estatal para el servicio gratuito, 256Kbps, ni siquiera a comienzos de siglo podía ser considerado alta velocidad.

A consecuencia del Reglamento, desde 2018 la Comisión Europea ha venido desarrollando la iniciativa WiFi4EU, el programa europeo que financia la instalación de puntos de acceso gratuito a Internet vía WiFi en municipios de toda la UE y que, en España, ha supuesto la concesión, en sus 4 convocatorias, de bonos para el despliegue de redes WiFi públicas y gratuitas en espacios abiertos a un total de 1100 ayuntamientos, por un importe global de 16,5 MM€.

Sabemos que la intervención de las AAPP en las telecomunicaciones se debe regir por el derecho nacional de conformidad con el Derecho de la Unión, y que la aplicación de tanto el principio de Jerarquía Normativa, como el principio de Cronología o el principio de Especialidad operarían a favor de aplicar el Reglamento europeo en el ámbito estricto de los despliegues de Redes WiFi. Sin embargo, a finales de 2018 la CNMC, el regulador nacional competente, en su Contestación a consultas sobre WiFi4EU, estimó compatible el Programa WiFi4EU con la legislación nacional, lo que de facto suponía convalidar la discriminación que supone que un mismo supuesto, en este caso el mismo proyecto municipal, pueda ser reglamentariamente viable o no, dependiendo de cuál sea su cauce administrativo.

La Contestación de la CNMC plantea, por tanto, un problema de fondo: la antinomia de que un mismo proyecto pueda atenerse a 2 exigencias tan incongruentes (el requisito de cumplimiento del principio de inversor privado, como exige la normativa española, frente a la prestación de un servicio público de carácter gratuito y sin condiciones discriminatorias, como exige la normativa europea), lo que provoca que un Ayuntamiento beneficiario de un bono no encuentre trabas para el despliegue de redes WiFi e, incluso, pueda ir mucho más allá de la inversión financiada por dicho bono, incorporando progresivamente al proyecto nuevos puntos de acceso a internet, mientras que otro Ayuntamiento no pueda ofrecer nada a sus vecinos y visitantes porque no resultó premiado con un bono WiFi4EU. Este último es el caso, por ejemplo, de todos los municipios de 3 islas de la Comunidad Autónoma de Canarias (Lanzarote, Fuerteventura y El Hierro),  que no fueron agraciadas con bono.

Pero la Contestación del regulador español también adolece en la argumentación de base, al partir de una premisa errada: asimilar erróneamente el alcance del Programa WiFi4EU con ser beneficiario de un bono, lo que lleva al regulador nacional a atribuirse competencias en casuística en la que, en virtud del Reglamento WiFi4EU, el único órgano competente es la Comisión Europea.

Dicho de otra forma, todas las actividades ligadas al Programa WiFi4EU están exentas del régimen de autorización nacional, y este es el aspecto fundamental que permite que las AALL puedan desplegar redes WiFi públicas y gratuitas en espacios abiertos de su municipio salvando las barreras que impone la legislación nacional, ya que tanto la CE como la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (INEA), el Organismo Competente designado por la CE en la materia, han confirmado en reiteradas ocasiones, a consultas realizadas por quien escribe este artículo, que el programa WiFi4EU contempla la adhesión de redes WiFi no financiadas con bono WiFi4EU, siempre que se garantice que se aplican plenamente las obligaciones establecidas en la convocatoria.

Estas redes WiFi deberán conectarse a las herramientas en línea que desplegará próximamente la CE, en la segunda fase del programa WiFi4EU. Con tal fin, a comienzos de 2021, si no antes, está previsto que salga la licitación de la plataforma de autenticación y seguimiento en línea de la Comisión.

Por si persistiese alguna duda, la propia CNMC, en contestación a una consulta remitida en 2019,  nos reconoció que, efectivamente, la CE es el único órgano competente para la supervisión del programa de ayudas WiFi4EU, por lo que son conscientes de que su régimen de autorización a priori e individual sobre las iniciativas de despliegue de redes WiFi no es aplicable si estas redes se vinculan al programa WiFi4EU, por lo que cualquier Ayuntamiento, aun cuando no haya sido beneficiario de bono WiFi4EU, puede encontrar aquí el camino para desplegar redes WiFi públicas y gratuitas en espacios abiertos de su municipio.

En cualquier caso, esta anómala situación regulatoria está en vías de subsanarse. En la actualidad, a cuenta de la Nueva Ley General de Telecomunicaciones que se encuentra en estos momentos en fase de audiencia pública y que debe transponer al ordenamiento español la normativa europea, dicho Proyecto de Ley propone cambios significativos en el tratamiento de los proyectos por iniciativa pública:

Concretamente, desaparece el Art. 9 sobre instalación y explotación de redes públicas y prestación de servicios por parte de AAPP, ampliándose el alcance de los Art. 6 y 8 para incluir la instalación de redes públicas.

En particular, en el Art. 6 se ha incluido el punto 8 que dice lo siguiente:

«Para llevar a cabo el acceso a una red pública de comunicaciones electrónicas a través de RLAN –éste es el acrónimo de Radio LAN, donde se enmarca la WiFi–, cuando dicho suministro no forme parte de una actividad económica –ergo, cuando sea gratuito– o sea accesorio respecto de otra actividad económica o un servicio público que no dependa del transporte de señales por esas redes, las empresas, las Administraciones Públicas o usuarios finales que suministren el acceso no deberán efectuar la notificación a que se refiere el apartado 2 ni deberán inscribirse en el Registro de operadores.»

Es decir, de aprobarse así la nueva LGTel, parece que el despliegue de redes WiFi de acceso a Internet por iniciativa municipal quedará liberado de las trabas administrativas que hasta ahora se han venido soportando, aun sin que se produzca el desarrollo reglamentario correspondiente. 

En todo caso, como se ha señalado anteriormente, la adhesión al Programa WiFi4EU puede ser el planteamiento para que el Sector Público local se anime a promover la contratación pública de los suministros y servicios necesarios para poder ofrecer a vecinos y visitantes de su municipio una conectividad a Internet de alta calidad, pública y gratuita, vía WiFi.